A magyarországi privatizáció a pénzügyi ellenőrzés perspektívájából

1. A privatizáció általános jellemző vonásai

KIINDULÓ ALAPOK, PROBLÉMÁK

1. A politikai rendszerváltás elképzelhetetlen lett volna a gazdasági alapok megváltoztatásának szándéka nélkül. A tulajdonszerkezet átalakítása és ennek meghatározó folyamataként az állam vállalkozásokban működő vagyonának privatizációja tehát szükségszerű volt. Az, hogy a tulajdonszerkezet átalakítása már a rendszerváltás „hivatalos” – az első, 1990. tavaszi szabad választásokhoz köthető – időpontja előtt megindult, bizonyítja: gyakorlatilag nem volt más alternatíva, ami nem zárja ki a magántulajdon „szerves fejlődésének” Kornai János Indulatos röpirata (1989) által felvázolt elvi-elméleti útját.

Abban a gazdasági és társadalmi helyzetben a meggondolás tárgyát legfeljebb az ütem és a hogyan képezte, s az, hogy miként lehet – lehetett volna – jobban harmonizálni a befektetői érdekeket a társadalmi-gazdasági érdekekkel. Az állam vállalkozói vagyonának lebontása hozzájárult ahhoz, hogy a működésképtelen vagy alacsony hatékonysággal működő gazdaság végül is fejlődésre képes gazdasággá váljon, és ezt a teljesítményt előbb az OECD-tagság, majd az EU-csatlakozás lehetővé válása is igazolja.

A kérdés az, hogy juthattunk volna-e előbbre, válthattunk volna-e többet valóra a ma is még csak lehetőségként meglévő adottságokból.

A válasz: igen! Ez még akkor is igaz, ha a privatizáció problémamegoldó szerepével, lehetőségeivel kapcsolatos előzetes várakozások túlzók voltak. Egyet kell értenünk azokkal, akik szerint nyilvánvalóvá vált, hogy a versenynek és a magántulajdonnak – a gazdasági átalakulás e két lényeges elemének – a kiterjesztése nem feltétlenül erősíti egymást, hanem ellentétbe is kerülhetnek. A magyar gyakorlatban a privatizáció elsőbbsége érvényesült a gazdaság- és piacszerkezet átalakításával szemben.

2. Szintén kérdés, hogy fel kellett és/vagy fel lehetett volna-e évtizeddel korábban ismerni, hogy nemcsak a klasszikus és a „szocialista nagyipar” értelmében (acélipar, alumíniumipar, olajipar, villamosenergia-szolgáltatás stb.) vannak stratégiai iparágak, amelyek magánosítása különös figyelmet érdemel, hanem lehetnek olyan ágazatok, területek is, amelyek a globalizációs folyamat és a világ technikai, technológiai fejlődése nyomán potenciálisan ilyenné válhatnak (például az élelmiszeripar egyes területei és különösen a gyógyszeripar-gyógyszerellátó rendszer).

A hibák e területeken, az árszabályozás, szolgáltatásszabályozás, piaci rendtartás eszközrendszereinek gyenge kiépítettsége később a társadalmi érdekek érvényesíthetőségét kockáztatták. Ezen a területen az ellátási feszültségekkel is járó problémák kezelése olyan költségvetési forrásokat köt le, amelyek terheinek csökkentése (például gyógyszerárak) az adott struktúrákban mind ez ideig szinte megoldhatatlan feladat.

3. Mint azt az ÁSZ többször is kritikusan szóvá tette, 1989-ben nem készült becslés arról, hogy a privatizálható vállalati vagyon összértéke hogyan aránylik a teljes nemzeti vagyonhoz. Ezért a szakértők többsége azt feltételezte, hogy az állam vállalkozói vagyona a nemzeti vagyon meghatározó hányadát jelenti.

Ebből következett az a feltevés, hogy a versenyszektor magánosítása után e szférában a termelékenység várhatóan jelentősen és gyors ütemben növekszik, ami az egész magyar gazdaságot a tartós és fenntartható növekedés pályájára állítja, a privatizációs bevételek pedig jelentősek lesznek, bázisul szolgálva az államháztartási finanszírozási gondok tartós megoldásának.

Jóval később készült csak olyan elemzés, amely bemutatta, hogy 1990 táján a versenyszféra vállalatai a reáleszközökben megtestesült nemzeti vagyon pusztán 20%-át birtokolják, működtetik. Más szóval a mennyiségi viszonyokból következően a privatizáció semmiképpen sem hozhatott akkora eredményt, mint amennyit a magánosítás hívei vártak, s nem okozhatott akkora kárt sem, mint amekkorát a privatizációt ellenző szakemberek feltételeztek.

4. Az 1990-es években hiányzott a következetes demonopolizációs politika, hiányoztak az egyértelmű döntési kritériumok, és a szabályozott eljárásrendek is nagy késéssel alakultak ki. Az államháztartási modernizáció elmaradása, a nagy ellátórendszerek elavult szerkezetben történő fönntartása rendszeres tőkekivonást jelentett (és jelent) a gazdaságból. Ennek utóhatásai, a reformok halasztása igen sokba kerül még, s paradox módon éppen akkor emel majd a közhangulat és az azt artikuláló politika, valamint a szakmai érdekcsoportok közé falakat, amikor az alkalmazkodásra, a jóléti rendszer megújítására a legnagyobb szükség lenne.

5. Miközben a gazdasági átalakulás kezdetén a hazai és a külföldi szakértők szenvedélyesen vitatták, hogy mi a fontosabb, az előbbre való: az állami vállalatok gyors magánkézbe adása vagy a tervgazdaságtól örökölt túlcentralizált szervezeti rendszer lebontása és az elavult, versenyképtelen termelési szerkezet átalakítása, kevés figyelem fordult arra, hogy mindez miképpen valósítható meg.

Mind a közgazdász-társadalom, mind a politikai elit alábecsülte a gazdasági átalakulás (az állami vállalatok társasággá alakításának, reorganizációjának, a bankok konszolidációjának) költségeit. Bebizonyosodott, hogy egyfelől a műszaki, jogi, környezetvédelmi előírásoknak minden tekintetben megfelelő, forgótőkével is ellátott, hitelképes termelői és szolgáltatói vállalkozások, a tőkeerős, stabil bankrendszer megteremtése tetemes ráfordításokat igényel, másfelől a versenyszektor „rendbetétele” után értelmét veszti.

6. Súlyos gondot, hátrányt jelentett, hogy a bankrendszer adott, szétzilált állapota miatt – fizetőképes kereslet hiányában – nem kerülhetett sor a pénzügyi szektornak a termelőszféra és a szolgáltatások privatizációját megelőző, gyors ütemű magánosítására. Hátráltatta a folyamatot az 1990 táján ugyancsak általánosan elterjedt felfogás, amely szerint a privatizáció – lehetőség szerint minden esetben – járjon együtt tőkeemeléssel, sőt az sem baj, ha pusztán tőkeemelés történik, s privatizációs bevétel nem is keletkezik. A külföldi adósságteher, a központi költségvetés forrásigénye és az állami vagyonkezelő apparátusok szakmai nyomása végül véget vetett e kétségbe vonható elvárás érvényesítésének.

A stratégiai vállalatok („a kemény mag”) privatizációja idején – 1994–1995-ben – a döntéshozók nem voltak tudatában annak, hogy a nálunk vevőként szóba jövő multinacionális cégek akkor már több éve benne voltak egy világméretű fúziós hullámban. Így azok az erőfeszítések, amelyeket a magánosítók annak érdekében tettek, hogy „minden szempontból jó” tulajdonos kezébe kerüljenek a magyar gazdaság kulcsvállalatai, relativizálódtak. A kiszemelt vevők ugyanis néhány év múlva beolvadtak más, még náluk is tőkeerősebb vállalkozásokba.

7. Óriási időveszteséggel és (tíz)milliárdokban mérhető költséggel járt, hogy a kezdetektől napjainkig kisebb-nagyobb intenzitással, rendszeresen zajlott az állami vagyon ide-oda mozgatása különféle állami, félállami és kváziállami testületek (minisztériumok, önkormányzatok, többségi állami tulajdonú bankok, költségvetési testületek, Magyar Fejlesztési Bank [MFB] stb.) között. Ebben a megközelítésben hiba volt az Állami Vagyonügynökség (ÁVÜ) feldarabolása és az Állami Vagyonkezelő Rt. (ÁV Rt.) létrehozása. Később megértek a feltételek, hogy az állami vagyon egészére egységes vagyonkezelő szervezet jöjjön létre, az önkormányzati vagyon esetében pedig egységes adatbázist kell megalkotni, amely lehetővé teszi, hogy országos szinten összehasonlító elemzéseket lehessen készíteni, amint arra az ÁSZ több ízben is javaslatot tett.

8. Közgazdászok és jogászok, államapparátusbeli tisztviselők tucatjai időben jelezték, hogy a kárpótlás eredeti, politikailag túldimenzionált koncepciója jogi természetű akadályok miatt végrehajthatatlan, hogy a nyomában szükségszerűen fölösleges közvetítő mechanizmusok jönnek létre. Végül az is sejthető volt, hogy a kívánt politikai célt sem fogja elérni, nem is beszélve a kedvezőtlen gazdasági hatásokról, elsősorban a mezőgazdaságban, illetve a földbirtokszerkezetben.

9. A privatizáció szabályrendszerét – különösen a kapcsolódó, a cégek működőképességét, piaci helyzetét befolyásoló szabályokat – késésekkel alkották meg. Egyszerre volt a folyamat túl- és alulszabályozott. A magyarországi magánosítás alapvető jogi feltételei azonban rendelkezésre álltak. A magánosítás jogtechnikai oldalról és szempontból rendezett volt, azaz a jogalkotó (parlament) mindig meghozta az elhatározott lépéseket szentesítő (célorientált) törvényeket és határozatokat.

10. Sok idő, pénz és szellemi energia ment veszendőbe azáltal, hogy az állami vagyon magánosítását lebonyolító apparátus élén – és az apparátuson belül – rendszeresek voltak a részben politikai okokból kiinduló „csapat- és személycserék”, átszervezések. A privatizáció nehézsége nem a bonyolultságban, hanem a szerteágazóságban rejlik. Ahhoz, hogy egy privatizációs elgondolás végrehajtható legyen, számos közgazdasági, jogi, műszaki és személyi összefüggéssel kell tisztában lennie a döntéshozónak. A privatizációval foglalkozó apparátusokon belüli vezetőváltások újra meg újra szükségessé tették a „betanulást”, s ez nem pusztán óriási anyagi és időveszteséggel járt, hanem nagyban hozzájárult ahhoz is, hogy a privatizáció hol előrelendült, hol megrekedt, hogy a magánosítás hitelét veszítette a vállalati szféra, az államigazgatási szervek és a közvélemény szemében.

DILEMMÁK

A lezajlott magyarországi privatizáció mind folyamatát és eredményét, mind pedig társadalmi, gazdasági és szociális hatásait tekintve felvet lényeges gazdasági, jogfilozófiai, gazdaságstratégiai kérdéseket és kételyeket. Ezek az átalakulás „történelmi” jellege miatt különös nyomatékkal, a már emlegetett túlzott remények, várakozások elmaradása következtében a társadalom fokozott érzékenységét kiváltva vetődnek fel.

Számunkra nyilvánvaló, hogy ezeket a nagy horderejű kérdéseket megnyugtatóan megválaszolni majd hosszabb idő elteltével csak az utókor lesz képes, viszont az is kézenfekvő, hogy e problémákat megkerülni sem lehet. Továbbá a társadalmi morált, jövőképet érintő hatásokat – mint az új iránti bizalom, azonosulás stb. „költségeit” – is nézhetjük innen, még akkor is, ha az így esett kár aligha számszerűsíthető.

Hosszú és eldönthetetlen vita folytatható – és folyik is – arról, hogy az állam mikor jó és mikor rossz tulajdonos. Egyetértés lehet abban, hogy hosszabb távon az olyan vállalkozásokban működő vagyon értékesítése, amelyekben a hatékonyság diverzifikált piacon, a profitokon keresztül, technikai, technológiai fejlődésen, termelési eredményeken, piacszerzésen keresztül realizálódik, a nagyobb adóbevételekkel a közkiadások fedezéséhez is jobban hozzájárul. Az állam ebben az értelemben csak rossz tulajdonos lehet, és hosszabb-rövidebb távlatban a változások a társadalom egésze számára kedvezhetnek. Ez még akkor is így lehet, ha nyilvánvaló, hogy a tulajdonváltással rövid távon a magánosítás közvetlenül és alapvetően a magántulajdonosok viszonylag szűk rétegét hozza előnyösebb helyzetbe, s elmélyíti a társadalmi, a jövedelmi, a vagyoni különbségeket.

Az állami és/vagy magántulajdonlás megítélésének kérdései bonyolultabbak, ha a szolgáltatórendszerek (energiaszolgáltatás, közlekedés, gyógyszerellátás, fekvőbeteg-ellátás, egyetemek, műsorsugárzás, hírközlés stb.) állami tulajdonlásáról, illetve részleges vagy teljes magánkézbe adásáról van szó – különösen, ha ezek nem természetes monopóliumok (ilyen például az energiaszolgáltatás). Ilyen esetekben az ellátás közvetlenül és dominánsan lakossági érdekeket szolgál, ugyanakkor feltételeket teremtve kapcsolódik a termelőszférához is (például szakoktatás). Itt láthatóan – nem csak Magyarországon – bonyolultak, igen mély érdekkonfliktusokkal járnak azok a szabályozási és társadalomszervezői lépések, amelyek e rendszerek változatlan vagy javuló szolgáltatási szintje fenntartásához kapcsolódnak.

A hazai magánosítást is végigkísérte a „gyors” vagy az „átgondolt” privatizáció dilemmája körüli vita. A „gyorsat” a fizetési, fizetőképességi nehézségek, az „átgondoltat” a minél nagyobb bevétel, a vevői kötelezettségvállalások maximalizálása determinálta, s az is meghatározó körülmény volt, hogy – legalábbis az első években – szinte teljes egészében hiányzott a külföldi tőkének valamiféle szerény versenytársat jelentő, hazai hátterű befektetői kör. A külföldi tőke behatolása ilyen körülmények között gyors és diverzifikálatlan, bizonyos országhoz kötődő volt, s lényegében ezzel is meghatározta az ország gazdasági-politikai mozgásterét. Nemzetközi összehasonlításban a hazai gyakorlat így inkább „gyorsnak” minősíthető, ami azonban az adott feltételek között a valóban stratégiai, ténylegesen hosszabb távú célok és érdekek érvényesítéséhez nem volt kielégítő.

E tekintetben alapvetően kifogásolható, hogy a privatizáció végrehajtói, felelősei, végső soron a mindenkori kormányok s a mögöttük álló politikai erők keveset tettek a magyar nemzetgazdaság jövőjének megalapozásáért, a hazai adottságokra fokozottan építő, azokat maximálisan és optimálisan hasznosító, hosszú távú gazdaságfejlesztési stratégia kidolgozásáért és megvalósításáért. Az ez irányú lépések leragadtak az EU-csatlakozás jogi-politikai, intézményi előkészítésénél, holott arra is szükség lett volna, hogy 2004-re egy jobban felkészült, meghatározott „profilokban” versenyképes magyar gazdaság váljék az EU integrált gazdaságának részévé.

Mindezek mellett többet lehetett/kellett volna tenni a nemzetgazdaság fejlődésének árnyaltabb, a gazdaság strukturálisan különböző területei és az állami szerepvállalás szerint differenciáló, átfogó stratégiai megalapozásáért. A magánosítást fokozottan néhány fő fejlődési irány szolgálatába kellett volna állítani, annál is inkább, mivel az aktuális politikai érdekek mentén elég sok szó esik a felzárkózásról, a fejlett országok utoléréséről, a magyar gazdaság versenyképességéről, ennek általánosan jótékony hatásairól.

II. Az intézményi környezet, ellenőrzés és átláthatóság

A PRIVATIZÁCIÓ MÓDSZEREI, ADÓ- ÉS JOGSZABÁLYOZÁSI FELTÉTELEI

Az 1990-es évek elején két szélső álláspont kristályosodott ki a privatizáció intézményi környezetével kapcsolatban. Az egyik szerint a gyors és széles körű privatizáció az elsődleges, a piacgazdaságra jellemző intézményi keretek a magántulajdon túlsúlya esetén szükségszerűen kifejlődnek. A másik álláspont szerint a privatizációs módszer irreleváns, a megfelelő intézményi és szabályozási környezet megteremtése és fenntartása szükségszerűen az optimális tulajdonosi struktúrához vezet.

Úgy tűnik, hogy inkább a második álláspont jár közelebb a valósághoz, ez azonban nem jelenti, hogy a privatizáció módszere ne lenne fontos. A rosszul megválasztott privatizációs módszer ugyanis hátráltathatja az átalakulási folyamatot, szükségtelen és költséges kerülőutakhoz vezethet. Hosszú távon azonban valószínűsíthető, hogy az Európai Unióhoz csatlakozó kelet-közép-európai országok esetében az eltérő privatizációs módszerekre visszavezethető növekedési vagy fejlettségi különbségek fokozatosan eltűnnek.

Az intézményi feltételekhez tartozik az alkalmazható privatizációs megoldások köre. Hagyományos módszernek tekinthető többek között 1. a közvetlen eladás, 2. a nyilvános aukció, 3. a nyilvános versenytárgyalás és 4. a nyilvános részvénykibocsátás. Közös bennük, hogy az értékesítés minden esetben megfelelő tőkeerővel rendelkező „külsők” részére történik. A nem hagyományos módszerekhez tartozik: 1. a reprivatizáció, 2. a vezetői és/vagy munkavállalói kivásárlás és 3. a „kuponos” privatizáció. Közgazdasági szempontból a külsők részére történő értékesítés tekinthető a leginkább előnyős privatizációs eljárásnak, mivel a külső tulajdonosok jelenthetik a legjobb biztosítékot a következetes vállalati átszervezésre és hatékonyságnövekedésre. Nem érdekeltek ugyanis a korábbi alkalmazottak és termelési struktúra megtartásában, nagy valószínűséggel rendelkeznek megfelelő vállalatvezetési és szervezési tapasztalatokkal, valamint megfelelően elszántak az átszervezésre, illetve kellően tőkeerősek. Mivel a kelet-közép-európai országok megtakarítási szintje, tőkeereje – még manapság is – alacsonynak tekinthető, e privatizációs ügyletek „külső” résztvevői döntően külföldiek voltak (így tőkebevonás is lehetővé vált). A módszer további előnye, hogy segítségével az életképesebb állami vállalatokat reális piaci értékükön lehetett eladni, ami az országok számára fontos bevételi forrást jelentett. A leginkább eladósodott két ország – Magyarország és Lengyelország – a nagyobb és értékesebb vállalatai esetében e privatizációs formát alkalmazta.

Ami az egyik oldalról hatékonyságnövekedéshez, az a másik oldalról munkanélküliséghez, növekvő társadalmi elégedetlenséghez vezethet. Különösen a „külsők” közvetlen bevonásával zajló privatizáció esetében nagy a társadalmi ellenállás. E módszer esetén a megfelelő tőkeerővel rendelkező befektetők képesek tulajdont szerezni, s ha az új, külső tulajdonos előnyös alkupozícióval rendelkezik az állammal szemben, vagy ha az állam bevételmaximalizálásra törekedve a privatizálandó nagyvállalatok piaci erejét monopolhelyzetük garantálásával próbálja növelni, a versenypiac jótékony hatása elmaradhat.

A privatizáció és a gazdasági szereplők mozgásterét jelentősen meghatározta az az 1991-ben bekövetkezett intézményi változás, amely a vállalatok költségvetési korlátjának és a pénzügyi fegyelem „sokkterápia-szerű” megerősítését eredményezte. A számviteli törvény, a csődtörvény és a pénzintézeti törvény egyidejű hatálybaléptetésével e változások nemcsak a magatartásszabályok és a tényleges magatartás módosulását okozta, de az eredményes privatizáció lehetséges módszereinek is határokat szabott. A helyzetet tovább árnyalja a magyar állam bevételeinek sajátos struktúrája.

A sikeres privatizáció szempontjából elsődleges fontosságú az is, hogy a jogi szabályozás következetes, mindenki számára átlátható legyen, minél kevesebb kivételezésre adjon lehetőséget. Fontos, hogy a stabil jogrend révén ne nyíljon mód az új tulajdonosok jogainak megkérdőjelezésére, az állam visszamenőleges hatállyal ne módosíthasson a feltételeken. A privatizációt lebonyolító szerv átlátható módon működjön, és elszámoltatható legyen. Szükséges a tulajdonhoz kapcsolódó származékos jogok és kötelezettségek (azaz a pozitív és negatív externáliák) szabályozása. Hasonlóképpen fontos a versenyszabályozás, a tisztességtelen piaci magatartás büntetése, a fúziókontroll, hogy a nem életképes, fizetésképtelen vállalatok szigorú csődtörvény hatálya alá kerüljenek, korlátozva ezzel az állami szubvenciók és a puha költségvetési korlát hosszú távú fennmaradásának lehetőségét.

A PRIVATIZÁCIÓ ÉS A NYILVÁNOSSÁG

A privatizáció társadalmi (politikai) ellenőrzése nem mindig működött megfelelően, jellemzően kimerült a különféle lépések utólagos, politikai érdekektől is motivált kritikájában. Ezt az is lehetővé tette, hogy a kezdeti elképzelésektől eltérően az útmutatás és a súlypontok kialakításának jogáról az Országgyűlés lemondott. A vezénylés teljes felelősségét a végrehajtó hatalomra bízta – anélkül, hogy a folyamatokról a mindenkori kormányokat beszámoltatta volna. Tudomásul vette, hogy a döntéseket a meghatározó ügyekben informális körülmények között készítik elő és hozzák meg, miközben a polgári és büntetőjogi felelősséget értük mások viselik – azok, akikre a társasági törvény és privatizációról szóló jogszabályok ezt terhelik.

A gazdasági társaságokról, illetve a gazdasági társaságok átalakulásáról szóló, 1988. és 1989. évi törvények alapvetően a magánvállalkozások megteremtését, fejlesztését szolgálták. Így a privatizáció Magyarországon 1988 és 1990 között „spontán” módon kezdődött. A társasági törvény által kínált lehetőségek felhasználásával 1989-ben indult meg az ún. decentralizált privatizáció.

Az állami ellenőrzés és irányítás intézményei viszont csak később, 1990 elején alakultak ki. Az átalakulási és vagyonvédelmi törvények módosításával 1990 őszén elindult az állami vezérlésű privatizáció. E törvények széles jogkört biztosítottak az új Állami Vagyonügynökségnek (ÁVÜ), amely költségvetési, gazdálkodási formában működött.

A privatizációs törvények második hulláma 1992-ben új irányt jelzett: bevezette a tartósan állami kézben maradó vagyon fogalmát és megalakult az Állami Vagyonkezelő Rt. (ÁV Rt).

Az ún. „harmadik”, 1995. évi privatizációs törvény feladata a privatizációs folyamat felgyorsítása és a korábbi két privatizációs szervezet egyesítése volt, amellyel létrejött az Állami Vagyonkezelő és Privatizációs Rt. (ÁPV Rt).

Végül a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (MNV Zrt) 2008 végi létrehozása tette lehetővé, hogy a nemzeti vagyont illetően egységessé váljon a tulajdonosi szemlélet. Így e törvény már nem is tekinthető privatizációs törvénynek, hiszen nem az értékesítést állítja előtérbe, hanem a vagyonkezelés egységes voltát. 

A tapasztalatok arra intenek, hogy a privatizáció lezárulta az állam vállalkozói vagyonára nézve nem csökkenti az Országgyűlés és a kormányzat felelősségét a gazdaság működtetésével kapcsolatban, az állam tulajdonosi „visszavonulása” más szabályozó, szervező funkcióinak megerősítését igényli. Az ellenőrzés is magán viselte a felelősség érvényesítésében mutatkozó egyenetlenségeket. Az adott körülmények között például a felügyelőbizottságok aktívan dolgoztak, megállapításaik nyomán számos kezdeményezés született, s az Állami Számvevőszék – kapacitásainak jelentős részét fordítva a vagyonkezelés és a privatizáció ellenőrzésére – rendszeresen hozta nyilvánosságra tapasztalatait és mintegy 500 különböző javaslatot tett a privatizációs, vagyonkezelő szervezetek vezetőinek és a kormányoknak. A magánosítás közvetlen irányítását végzők együttműködési készsége ellenére a mindennapi hibák korrigálásán túl alapvetően mégis megoldatlan maradt a tapasztalatanyag közvetlen és következetes hasznosítása.

A privatizáció társadalmi és szélesebb értelemben politikai ellenőrzésének legkézenfekvőbb eszköze a nyilvánosság lett volna. Ennek érvényesülése azonban a bank- és üzleti titokra való hivatkozással – a változó kormányzatok és a vagyonkezelő szervezetek menedzsmentjeinek érdekeltségétől, a közvélemény tájékoztatásának fontosságáról alkotott véleményétől is függő mértékben – csak korlátozott volt. Jellemzően még a jogi útra terelődött vagy nyilvánvalóan nagy veszteségekkel járó tranzakciók szerződéses háttere sem vált ismertté a közvélemény előtt. A közvélemény, sőt az Országgyűlés is csak – a vonatkozó szabályok szerint itt is az adatgazdák engedélyétől függően – az összevont adatokat, a szűkszavú sajtóértekezleti bejelentéseket, illetve az ÁSZ jelentéseiben (a különböző titokvédelmi szabályok betartásával) foglaltakat ismerhette meg, illetve esetenként az ellentétes befektetői érdekektől vagy politikai beállítástól vezérelt sajtó által tálalt ügyekbe „láthatott bele”. A szaksajtóban, szűkebb terjesztésű periodikákban, tudományos publikációkban foglaltak pedig értelemszerűen nem jelentettek szélesebb nyilvánosságot.

Utólag nehéz megítélni, hogy a szabályozás eszközeivel is segített nagyobb nyilvánosság (és az ebből esetleg következő üzleti érdeksérelem) vagy a törvények biztosította „homály” (és az ebből származó bizalomvesztés, korrupciós lehetőség) okozott volna nagyobb kárt. Tény azonban, hogy a folyamat előrehaladásával egyre több elem ismerhető meg a befektetők és az állami vagyon hasznosításáért felelős intézmények megállapodásaiból.

AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK SZEREPE

Az ÁSZ vizsgálati koncepcióját és annak gyakorlatát nyilvánvalóan a nemzetközi gyakorlathoz is igazítani kellett. Csak a 186 ország számvevőszékeit tömörítő szakmai világszervezet, az INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions) gyakorlatában általános elvek alkalmazására van lehetőség, amelyeket a pénzügyi ellenőrzés legfelső szintű (parlamenti) szervezeteit tömörítő INTOSAI-nak a privatizációs ellenőrzések nemzetközi harmonizálására, a tapasztalatcserére hivatott munkacsoportja ajánlásokban foglalt össze.

Ezek az elvek lényegüket tekintve abból indultak ki, hogy az állam képviselőinek, az állami tulajdonú társaságok vezetőinek lépéseit vizsgálva azok koncepcióba illeszkedő előkészítettsége milyen a tranzakciók végrehajtásában, annak átláthatóságában, és ez miként jelentkezik a versenykövetelmények érvényesítésében, az állami tulajdonosi érdekek képviselete mennyiben következetes és eredményes, megtartják-e a gazdálkodási szabályokat, elveket és a törvényeket. Az ellenőrzési alapelveket azért is össze kellett hangolni, mert a privatizáció nemzetközi folyamat, s a partnerintézmények gyakorlata – közvetve – befolyásolja a befektetői magatartást, de útmutatást is ad, hogy a számvevőszékek mennyiben kapcsolódnak be az ellenőrzésbe. Az EU-tagállamok közül – a privatizációs programok elterjedtsége miatt is – az egyesült királyságbeli számvevőszék (NAO) és a francia számvevőszék (Cour des Comptes) foglalkozik a legnagyobb arányban a privatizáció ellenőrzésével, a rendszerváltoztató országok közül pedig a lengyel és a magyar gyakorlat áll közel egymáshoz, a rendszeres kontrollszerep e két országban a legerősebb. Máshol inkább egy-egy botrányt kiváltó tranzakció célellenőrzése van esetenként napirenden.

Az ÁSZ-nak a privatizáció folyamatával kapcsolatos ellenőrzési tevékenységéhez kötődő tartalmi kérdései mindvégig a szakmai viták középpontjában álltak. Az egyik alapkérdés az volt, hogy ha bírói úton sincs lehetőség az aláírt, egyébként a törvényekkel összhangban álló szerződés megtámadására, van-e joga az általában igen sok tényezőt mérlegelő – közvetlenül artikulálható és nem artikulálható – döntési meggondolásokat minősíteni. Az ÁSZ vizsgálatainak szervezésekor egyrészt abból az alapelvből indult ki, hogy mivel a tranzakciók gazdaságpolitikai döntések, a jogbiztonság érvényesítése azt is jelenti, hogy ezek ilyen jellegű megítélése kívül marad az ÁSZ hatáskörén. Másrészt a tapasztalatok alapján tett kezdeményezéseknek, javaslatoknak korlátot szab, hogy a szerződések célszerűségi, eredményességi szempontból utólag nem bírálhatók felül, az ÁSZ nem vállalhatja át a döntéshozók felelősségét, ezért az előzetes, a folyamatba a döntések előtt beavatkozó, konkrét lépésekre, eljárási magatartásra tett kezdeményezésekkel záruló vizsgálódások csorbítanák a kormányzati szuverenitást és a társasági önállóságot.

Azok közül a kérdések közül, hogy vajon az ÁSZ a tranzakciók sokaságát ellenőrizze-e, erre fordítsa-e kapacitásait, és/vagy a folyamat vezénylésében meghatározó intézmények munkáját vizsgálja-e, a választás a második lehetőségre esett. (Ez utóbbi legyen munkájának a gerince, s természetesen a legfontosabb, időszerű lépésekre, az egyes iparágak – például cukoripar, gyógyszeripar – sorsára külön is és a privatizációs szervezetekről készített éves jelentésekben – azok mellékleteiben, ha ez a folyamatok előrehaladása alapján indokolt volt – kiemelten koncentráljon.)

Az ÁSZ a magánosítás lépéseinek vizsgálatára az állam vagyonérték-megőrző és -gyarapító tevékenységének ellenőrzése keretében, az állami ellenőrzés legfőbb szerveként kapott felhatalmazást. Bár tevékenysége az Országgyűlés ellenőrző munkájának segítésében igen fontos és hasznos volt, a privatizációra az állami vagy más típusú ellenőrzések (a tulajdonosi ellenőrzés a felügyelőbizottságon keresztül, könyvvizsgálók stb.) irányultak. Az ÁSZ-ról szóló törvényen kívül külön törvények is telepítettek a privatizációval kapcsolatos feladatot az Állami Számvevőszékhez (illetve annak elnökéhez). Ilyen feladat:

• javaslattétel az ÁVÜ ügyvezető igazgatójának és az igazgatótanács tagjainak megválasztására, illetve felmentésére;

• rendszeres jelentés készítése az ÁVÜ tevékenységéről;

• az ÁV Rt. belső ellenőrzési szabályzatának és vagyonnyilvántartási rendszerének véleményezése;

• javaslattétel az ÁV Rt. felügyelőbizottsága elnökének, könyvvizsgálójának kiválasztására.

A harmadik privatizációs törvény szerint az ÁSZ ellenőrzi az ÁPV Rt. tevékenységét, véleményezi annak belső ellenőrzési szabályzatát és vagyon-nyilvántartási rendszerét. A felügyelőbizottság elnökét az Állami Számvevőszék, a könyvvizsgálót az Állami Számvevőszék elnöke javaslatára választják ki.

III. A magyar privatizáció hatásai

AZ INDULÓVAGYON ÉRTÉKVESZTÉSE

A magánosítási folyamat kezdetén általánosan elfogadott feltételezés volt, hogy a tulajdonszerkezet alapvető átalakításával jelentősen visszaszorítható a kormány üzleti szférára gyakorolt hatása. Ez a vélekedések szerint nemcsak a magánszektor kibontakozását segíti elő, de az állam közigazgatási és szolgáltatótevékenységét is hatékonyabbá teszi. Másrészt általános volt az a várakozás, hogy ha a privatizáció révén az 1990-ben az állam vállalkozói vagyona körébe sorolt 1859 cég akkori nyilvántartási értéken közel 1700 milliárd forintos, számításaink szerint akkor körülbelül 2600 milliárd forintos nagyságrendű, vállalkozásokban működő tulajdonát értékesítik, akkor ennek segítségével a gazdasági-politikai átmenethez szükséges források biztosíthatók.

Becsléseink szerint az államnak az 1990. évi indulóvagyonának közel 30%-át sikerült eladnia, 10%-a pedig még állami kézben maradt. A vagyonból a felszámolás, végelszámolás, megszűnés körülbelül 10%-ot emésztett fel; a települési önkormányzatoknak kevesebb mint 2%-ot adtak át, a társadalombiztosítási önkormányzatoknak mintegy 0,5%-ot, más nem állami vagyonkezelő szervezeteknek kevesebb mint 10%-ot, más állami vagyonkezelő szervezeteknek pedig 2%-ot. A kedvezményesen magánosított – az állami hozzájárulást nézve – vagyon értéke 5%-ot tett ki. A különbségként adódó hiányzó vagyonérték az induló vagyon mintegy 30%-a. Ebből – a becslések szerint – mintegy 10-15% olyan hiány, ami alapjában véve nem számszerűsíthető, de jól artikulálható tényezőkkel magyarázható, mint a piaci értékvesztés, a rossz gazdálkodás miatti – aktuális vagyonértékelésekben is megjelenő – vagyoncsökkenés. Ilyen lehetett még a politikai és háborús kockázatok – például a balkáni háború hatásai – nyomán bekövetkezett leértékelődés, valamint a különféle hibákból, helyzeti adottságokból – felkészültségből, érdekérvényesítési képességből, az államháztartás „beszorított” pozíciója miatti eladási kényszerből – fakadó, sőt esetleg tudatos magatartás miatti érték alatti eladásokból, a társaságalakításkor belátható, rövid távú érdekek diktálta alulértékelésekből vagy ellenkezőleg, alá nem támasztott felülértékelésekből és az azt követő csődhelyzetekből származó vagyonvesztések.

Lényegében azonosulhatunk azokkal a véleményekkel, amelyek szerint a vagyonvesztés döntően nem írható a privatizáció számlájára, hanem azt a gazdaság és az állam vállalatainak fejlettségi szintje, a társadalmi-szociális érdekek privatizációs eszközökkel történő „kezelésének” következetlen és sikertelen kísérlete és nem utolsósorban a késedelmes, gyenge hatékonyságú problémakezelés okozta. Annyi mindenképpen állítható, hogy a térségben jelentkező vagyonkínálati dömping ezen „objektív” adottságokat megerősítette. Ugyanakkor tény, hogy ha a magyar gazdaság „versenyelőnyeit”, a hazai vállalatok iránt megnyilvánuló nagyobb keresletet vesszük alapul, akkor bizonyos óvatossággal megelőlegezhetjük: az állam vállalkozásokban működő vagyonának értékvesztése – a „privatizáció vesztesége” – valószínűsíthetően Magyarországon volt a hasonló helyzetű országokhoz viszonyítva a legkisebb.

A PRIVATIZÁCIÓ MÉRLEGE

A magyarországi privatizáció pénzügyi mérlege megvonható a privatizációs bevételek nagysága alapján. A mérleg ezen az egyszerűsített és a valóságot csak részben tükröző számítási alapon azért tekinthető kedvezőnek, mert – többek között – hozzájárult az ország fizetőképességének fenntartásához, az adósságállomány csökkenéséhez, bár a bevételek egy jelentős hányadát magának a magánosításnak a közvetlen költségei, a vagyonkezelés és reorganizáció, a konszolidáció kiadásai, valamint az államháztartás folyó kiadásai emésztették fel. Következményként – az összes pozitívummal, a társadalmi béke fennmaradásával együtt – e privatizációs bevételek ahhoz is pénzügyi hátteret nyújtottak, hogy az államháztartás nagy ellátórendszereinek költségvetési finanszírozása – ha nagy nehézségek árán is – az adott struktúrákban ne omoljon össze. Ez azt is jelentette, hogy finanszírozni kellett a közszféra rendszerértékű modernizációja halogatásának következményeit.

A másik nyilvánvaló gazdasági hatás a tulajdoni szerkezet átalakulása. A magánszektor térnyerésével az elmúlt évtizedben túlsúlyba kerültek azok az ágazatok, amelyekben a magántulajdon vált dominánssá (aránya 60 százalék feletti a jegyzett tőkéből). A vállalkozások jegyzett tőkéjének a 90 százaléka 2001-ben azon szakágazatokban működött, ahol a magántulajdon aránya 60 százalék feletti értéket ért el (ez az arány 1995-ben 58 százalék, 1992-ben 27 százalék volt). A foglalkoztatottak 87 százaléka dolgozott 2001-ben olyan szakágazatokban, amelyek esetében 60 százalék feletti volt a magántulajdon aránya (1995-ben 75 százalék, 1992-ben 40 százalék volt ez az érték). 2001-ben a bruttó árbevétel 96 százalékát adták ezek a szakágazatok (1992: 37 százalék, 1995: 77 százalék). A jegyzett tőkéből 34 százalékkal részesedtek azok az ágazatok, amelyekben a külföldi tőke részesedése a magántulajdonon belül meghaladta a 66 százalékot (1992-ben pusztán 6 százalék, 1995-ben 20 százalék volt ez az arány). A nagyvállalati tulajdonszerkezetben az új cégek, az úgynevezett zöldmezős beruházások térnyerése volt a legszembetűnőbb: 2001-ben az árbevételben már 44 százalék, az exportban 70 százalék, a foglalkoztatásban 18 százalék volt a súlyuk. Egyértelműen háttérbe szorult az állami szektor: a nagyvállalati körben az árbevételből 10 százalék, a létszámból 39 százalék volt az aránya. A hazai tulajdonú magánszektor súlya – közgazdaságilag indokolatlanul – alacsony a nagyvállalatok körében: az árbevételnek pusztán 5 százalékát adja, a létszámnak pedig csak 8 százalékát foglalkoztatja. A nemzeti (állami és magán) tulajdonú szektor súlya a létszámtól (47 százalék) eltekintve alacsony: az exportban 8 százalék, az árbevételben 15 százalék, a tőkében 22 százalék.

IV. Főbb tanulságok

Mindenekelőtt látni kell, hogy a rendszerváltó privatizációk minden megvalósult formája – az alkalmazott technikáktól és a gazdaságpolitikai konstellációktól függetlenül – a hatalom újraelosztásának eszköze. E folyamatok utólagos bírálatai is – bármilyen szakmainak tűnő érvekbe csomagolták is – a meg nem szerzett hatalom megnyilvánulásai. A rendszerváltó privatizáció Magyarországon három kormánykoalíció sikeres-sikertelen közreműködésével zajlott.

Később a privatizációs kérdések az egyedi ügyletekkel kapcsolatosak, amelyek eldöntésénél helye van a szakmai vitának. E kérdéseket a szóban forgó társaság működésének technológiai sajátosságaiból adódó következmények (például Antenna Hungária), a szakpolitikai implikációk (például kutatóintézetek), a tranzakciók körül teremthető politikai konszenzus együttes mérlegelésével lehetséges és szükséges eldönteni.

Ezt követően a napirenden lévő döntéshozatali kérdések sokkal jobban hasonlítanak a fejlett országokban az 1970-es és 1980-as években felmerült kérdésekhez, az itt megvalósult közszektorreformok egyik irányzatát jelentette a privatizáció. Az összehasonlítás végett célszerű figyelembe venni ezen országok tapasztalatait is.

Az államháztartás különböző alrendszereiben található pénzügyi feszültségek és a közfeladat-ellátást szolgáló vagyon fizikai állapota miatt célszerű értékelni az átmenetileg fontosnak tartott, a köz- és magánszféra közötti fejlesztési együttműködés (PPP) tapasztalatait is mint a tágabb privatizáció megnyilvánulását.

A későbbi privatizációs eljárásokkal kapcsolatban szintén fontosnak tartjuk azon szempontok és hatások mérlegelését, amelyek alapján – a megváltoztatandók megváltoztatásával – a végrehajtó hatalom elkerülheti a nem kívánt hatások jelentős részét.

Végül a privatizációs folyamatot nem látjuk leállíthatónak a globalizáció világában sem. A gazdaság – ezen belül a közszektor – működőképességének megőrzése nem képzelhető el a magántőke bevonása nélkül, legyen annak formája az eszközeladás, működtetési jogok eladása vagy éppen fejlesztések és innovációk megvalósítása különböző partneri konstrukciókban.