Az 1920. évi csehszlovák alkotmány születése

Ingyenesen olvasható

9 perc olvasás

Az 1918. október 28-án kikiáltott Csehszlovák állam az I. világháború után kialakult új európai rend terméke volt. A Tomáš G. Masaryk, Edvard Beneš és Milan Rastislav Štefánik vezette csehszlovák politikai emigráció 1915. évi zászlóbontása után nagyjából három évnek kellett eltelnie ahhoz, hogy az antanthatalmak a közép-európai kettős monarchia felszámolása és a térség nemzetállami újjáépítése mellett törjenek lándzsát. Döntő szava ebben a franciáknak volt. Ez érződött az új csehszlovák állam közjogi berendezkedésnek kialakítása során is.

Milyen előzményei voltak az első csehszlovák alkotmánynak? A cseheken kívül kik vettek részt – és kik nem – az alkotmány létrehozásában? Milyen szerepe volt Tomáš Masaryknak az első Csehszlovák Köztársaság működtetésében?

A Nemzeti Bizottság és az ideiglenes alkotmány

Az 1920. február 29-én megszületett alkotmány nem az első csehszlovák alaptörvény volt, hiszen parlamenti elfogadását két közjogi provizórium előzte meg. Az első csak két hétig tartott: az új állam 1918. október 28-i kikiáltásával kezdődött és a Csehszlovák Nemzeti Bizottság által november 13-án kibocsátott ideiglenes alkotmány elfogadásával zárult le. Ebben az időszakban a prágai hatalomátvételt levezénylő 38 fős Nemzeti Bizottság játszotta a központi szerepet. A testületben a posztokat a cseh pártok 1911. évi birodalmi tanácsi választások során szerzett mandátumaival arányosan osztották szét. Ez a kizárólag cseh politikusokból álló bizottság fogadta el az új állam legfontosabb szerkezeti ügyeit eldöntő törvényeit, köztük első helyen az 1918. október 28-án este meghozott úgynevezett recepciós törvényt. Ennek I. cikkelye kimondta: „A csehszlovák államformát a Nemzetgyűlés fogja meghatározni a Párizsban székelő csehszlovák Nemzeti Tanáccsal egyetértésben. A nemzet egyöntetű akaratát kifejező testülete és egyben az állami szuverenitás végrehajtója a Nemzeti Bizottság.”

Csehszlovákia címere Forrás: Wikimedia Commons

Az első törvény tehát a forradalmi szervekre jellemző módon a törvényhozó és végrehajtó hatalom egységét vallotta, igaz, csak ideiglenesen. A törvény II. cikkelye szerint minden addigi tartományi és birodalmi törvény és rendelet ideiglenesen hatályban maradt. Ez a logika érvényesült a III. cikkelyben is, amelynek értelmében minden önkormányzati, állami, megyei, tartományi és községi hivatali intézmény alárendelődött a Nemzeti Bizottságnak, ám – átmenetileg – az addig hatályos törvények és rendeletek alapján kellett eljárniuk.

Az osztrák jogszabályok érvényességét elismerő recepciós törvény eredetileg csak a békés átmenet technikai lebonyolítását szolgálta, mert a hatalomváltást levezénylő politikusok semmitől sem féltek jobban, minthogy az 1917–18. évi oroszországihoz hasonló kaotikus, forradalmi jelenségek bekövetkezzenek. Elfogadásakor emiatt maguk a megszövegezők sem gondoltak arra, hogy hosszú távú jogi dualizmus fog kialakulni az új államban. A recepciós törvénynek, valamint a csehszlovák kodifikációs folyamat elmaradásának eredményeképpen dualizmuskori jogszabályok sokasága maradt hatályban a két világháború közti időszakban.

A Nemzeti Bizottság két hét alatt további 17 fontos törvényt fogadott el. Ezek többsége a hatalomváltáshoz szükséges adminisztratív intézkedések mellett a nemzetgyűléssé való átalakulást biztosította. Rendezték a képviselői immunitás kérdését és megalkották az első házszabályt is. Jól jellemzi az átmenet „jogászias” jellegét, hogy először a jogszabályok kihirdetésének módját határozták meg, majd az új állam legfőbb közigazgatási hivatalait hozták létre. Ezt követte a két legfelső bírói fórum – a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság és a Legfelsőbb Bíróság – működésének szabályozása. Egyáltalán nem foglalkoztak viszont az alapjogi kérdésekkel, így továbbra is hatályban maradtak a korábbi osztrák birodalmi törvények és az idevonatkozó régi magyar jogi szabályok.

Az ideiglenes alkotmány

1918. november 13-án, a Nemzeti Bizottság utolsó ülésnapján elfogadták az új állam ideiglenes alkotmányát és elhatározták, hogy másnap a testület kibővítve átalakul egykamarás Ideiglenes Forradalmi Nemzetgyűléssé. Ez az átmeneti alkotmány még nem rendezte az államforma kérdését, amely az új állam október 28-i kikiáltásakor is nyitva maradt. Az akkor elfogadott dokumentumok emiatt csak az önálló csehszlovák állam kikiáltásáról rendelkeztek. Az ideiglenes alkotmány is csak közvetve utalt a köztársaságra – egyrészt a köztársasági elnöki pozíció létrehozásával, másrészt azzal a rendelkezéssel, hogy az ítéleteket a köztársaság nevében kell kikiáltani. Tény viszont, hogy a nemzetgyűlés november 14-i első ülésén megtörtént a Habsburg-Lotaringiai ház trónfosztása és a köztársasági elnök közfelkiáltással történő megválasztása is.

Nem volt kétséges, hogy az új államfő az Amerikából hazafelé tartó Tomáš G. Masaryk, a miniszterelnök pedig Karel Kramář nemzeti demokrata párti politikus lesz. (Kramář régi pálya- és vetélytársa volt Masaryknak. A háborús évek alatt „Cseh Maffia” néven emlegetett belföldi politikai ellenállás 1916-ban halálra ítélt, majd az 1916-os trónváltáskor az új uralkodó által kegyelemben részesített vezetője volt.) Beneš a külügyi, Štefánik a hadügyminiszteri tárcát kapta. A közös államot szorgalmazó szlovák politikusok egyik vezetőjét, az október 28-án Prágába érkezett Vavro Šrobárt – a Kramář-kormány egyetlen szlovák tagjaként – „Szlovákia közigazgatásáért felelős teljhatalmú miniszterévé” nevezték ki.

Ez a testület aztán majdnem másfél évig működött és megalkotta a Köztársaság végleges alkotmányát, illetve egy sor fontos törvényről is döntött. A versailles-i Közép-Európa többi államával – Ausztriával, Lengyelországgal, s részben Magyarországgal – ellentétben tehát az új állam végleges alkotmányát nem egy újonnan megválasztott, megfelelő demokratikus legitimitással rendelkező népképviseleti testület szavazta meg. A politikai berendezkedés szempontjából kulcsfontosságú végleges alkotmány megalkotása ily módon a 256 tagú forradalmi nemzetgyűlés feladata volt. A mandátumokat a cseh pártok továbbra is az 1911. évi ausztriai választások mandátumelosztási kulcsa alapján osztották fel egymás között. Igaz a testület már kiegészült 40 szlovák képviselővel. Az akkori közállapotokra jellemző, hogy a nemzetgyűlésnek erre a kulcsfontosságú első ülésére az időközben bevont szlovák képviselők csak késve érkeztek meg, emiatt tehát sem a Habsburgok trónfosztásában, sem a köztársasági elnök megválasztásában nem vettek részt. A szlovák képviselők kiválasztásában Šrobár szava volt a döntő.

A csehszlovák államiságot elutasító német és magyar kisebbség képviselői nem kapcsolódtak be a Nemzetgyűlés munkájába. A német képviselők eredetileg a bécsi osztrák alkotmányozó gyűlésben foglaltak helyet és csak az osztrák békeszerződés (1919. szeptember 10.) megkötése után tértek vissza a Csehszlovákiához került szülőföldjükre. Ekkor szívesen bekapcsolódtak volna a nemzetgyűlési munkába, de erre lehetőséget már nem kaptak. A cseh és szlovák politikai elit ugyanis az alkotmányt még az 1920-as áprilisi választások előtt akarta elfogadni, és a hárommillió német esetleges parlamenti jelenléte nyilvánvalóan felborította volna az addig kialkudott kompromisszumokat.

A nemzetgyűlés szlovák képviselői nem csatlakoztak a parlament politikai-ideológiai frakcióihoz, hanem együttesen egy különálló szlovák klubot alkottak, amely különböző ideológiájú politikusokat tömörített. Ennek ellenére a fontos kérdésekben mégis egységesen szavazott. Érdekesség, hogy Alice Masaryková, az államalapító köztársasági elnök lánya is a szlovák klubban foglalt helyet, hasonlóan több más szlovákbarát cseh közéleti személyiséghez. Miután a szlovákok meglehetősen alulreprezentáltak voltak a Nemzetgyűlésben, 1919 márciusában 270 főre emelték a képviselői helyek számát és az így létrehozott 24 új helyet szlovákokkal töltötték fel. Az akkor még rendezetlen státusú Kárpátalja (Ruszinszkó) többségi ruszin képviselői nem vettek részt a csehszlovák alkotmányozásban.

Tomáš Garrigue Masaryk, Csehszlovákia első elnöke Forrás: Wikimedia Commons

Az 1918 novemberében megszületett második alkotmányos provizórium kormányformája a parlament kormányaként írható le: a minisztereket nem az államfő nevezte ki, hanem a parlament választotta meg. Ebben a tekintetben hasonlított a svájci kollegiális kormányformára, hiszen az egész konstrukció a hatalom egységének elvéből indult ki. Ez csak az 1919. májusi alkotmánymódosítással változott meg, amikor Masaryk elnök javaslatára jelentősen kibővültek az államfői jogkörök. Csak ekkortól kezdve lehetett beszélni a hatalommegosztás elvén alapuló, parlamentáris köztársaságról, amely már jobban hasonlított arra az 1875. évi francia modellre, amelyet akkoriban sokan példaképnek tartottak. Igaz, Masaryk személyes tapasztalatai, angol nyelvismerete és családi kapcsolatai révén jobban ismerte az amerikai elnöki modellt, de annak elemeit otthon nem tudta keresztülvinni, mint ahogy a közvetlen államfő-választást sem sikerült elérnie.

A végleges alkotmány

Az új polgári demokratikus alkotmány – cseh megnevezése: alkotmánylevél – 1920. február 29-én született meg, egy napon egy sor más fontos törvénnyel. A fontossági sorrendjükről sokat elárul a számozásuk. Az 1920. évi 122. számú törvény a Csehszlovák Köztársaság nyelvhasználati elveiről és szabályairól rendelkezett – ez különösen érzékeny kérdés volt a soknemzetiségű köztársaságban. Erről a jogszabályról az alkotmányozó nemzetgyűlésben élesebb és intenzívebb vitát folytattak, mint magáról az Alkotmánylevélről. A többi elfogadott törvény már államszervezeti kérdésekkel foglalkozott: az 1920. évi 123. számú törvény a képviselőházi választások szabályait tartalmazta. Az 1920. évi 124. számú törvény a felsőház, azaz a szenátus összetételéről és jogosítványairól szólt, az 1920. évi 125. számú törvény pedig a választási bírósággal foglalkozott. S végül az 1920. évi 126. számú törvény a megyei és járási hivatalokat hozta létre.

Kilenc nappal később, 1920. március 9-én az ideiglenes nemzetgyűlés elfogadta még az alkotmánybíróságról, a Szibériában tartózkodó csehszlovák légiósok képviselőházi képviseletéről, a csehszlovák állampolgárság és községi illetőség megszerzéséről és elvesztéséről, továbbá a személyes szabadságjogokról, valamint a levéltitokról szóló törvényeket. Ezen a napon született meg a köztársasági elnök megválasztásáról szóló 1920. évi 161. számú törvény is, valamint a törvények és rendeletek aláírásáról szóló 1920. évi 294. számú törvény.

Az alkotmánytervezetet a kormány, azon belül a belügyminisztérium dolgozta ki. Politikai értelemben a kor két meghatározó cseh pártjának kompromisszumát tükrözte – a centrista agrárpártiakét és a szociáldemokratákét. A két párt vezető politikusa – Antonín Švehla és Alfréd Meissner – közel állt Masaryk elnökhöz és folyamatosan konzultáltak egymással. A kritikus észrevételek főleg a Kramář vezette konzervatív nemzeti demokratáktól származtak. Szövegének konkrét kidolgozása tehát viszonylag szűk professzori-politikusi körben zajlott, ami politikai kritikákra adott okot. Ugyanakkor pozitívan hatott a szöveg minőségére. Ezt az is bizonyítja, hogy az 1920 elején elfogadott alkotmányt a következő két évtizedben nem kellett módosítani.

Az alkotmány olyan demokratikus köztársaságként határozta meg Csehszlovákiát, amelynek élén a választott köztársasági elnök áll. A hatalom egyetlen forrása a nép volt. Az alkotmány ugyan nem említette a hatalommegosztás elvét, de az egész közjogi szerkezet abból indult ki. Szövegén lehetett érezni az amerikai, a francia, kisebb részben pedig az osztrák és a német alkotmányos megoldások hatását. Ezek belső aránya azonban egyáltalán nem volt kiegyensúlyozott. A közjogi szerkezetre főleg a harmadik Francia Köztársaság alkotmánya hatott, a preambulumra és az államfőhelyettesi intézményre pedig az amerikai. A weimari német alkotmány hatása szintén felfedezhető a csehszlovák alkotmány bizonyos részeiben.

A régi osztrák hatásokat főleg az alapjogi részben lehetett érzékelni. Természetesen az új osztrák köztársasági alaptörvény hatását sem lehet teljesen kizárni, de figyelembe kell venni, hogy a két alkotmányozási folyamat egymással párhuzamosan zajlott, és Csehszlovákia éppen „osztráktalanítani” akarta magát. Az Osztrák Köztársaság tartományokból álló államként határozta meg magát, az eltérő fejlettségű, kultúrájú és etnikumú területeket magába foglaló Csehszlovákia pedig inkább a francia típusú centralizációt pártolta. Igaz, ezt csak sajátos módon tudta megvalósítani, mert a tervezett megyei reformot végül nem sikerült befejezni, így az országot végül az alábbi tartományokra osztották: Csehországra, Morvaországra, Sziléziára, Szlovákiára, valamint az autonóm Kárpátaljára. Mindegyik élén tartományi elnök és tartománygyűlés állt, amely tagjainak egyharmadát a központi kormányzat nevezte ki.

Csehszlovákia 1918-1928 Forrás: Wikimedia Commons

Francia hatást mutatott az alkotmánylevél terminológiája és számos rendelkezése. Csehszlovákia szintén kétkamarás nemzetgyűléssel rendelkezett, amely a 6 évre választott 300 fős Képviselőházból és a 8 évre választott 150 fős Szenátusból állt. A köztársasági elnök 7 éves mandátuma és parlamenti megválasztása szintén a francia modellre hasonlított. A köztársasági elnökre vonatkozó rendelkezéseket az alkotmánylevél harmadik fejezete szabályozta. A fejezet három részből állt: az első az államfőre koncentrált, a második a kormányra, a harmadik pedig a minisztériumokra és az alsóbb szintű közigazgatási hivatalokra.

Sok hasonlóság ellenére az első Csehszlovák Köztársaság (1918–1938) másként működött, mint a harmadik Francia Köztársaság (1875–1940). Ez főleg a köztársasági elnöki tisztségre igaz. Külsőleg az valóban hasonlított a francia előképére, de az eltérő körülmények között gyakorlatilag sok tekintetben másként működött. Az államalapító Masaryk elnök valódi politikai súlya jóval nagyobb volt a francia kollégáinál. Ebben szerepet játszott a „felszabadító elnök” személyes tekintélye, a korábbi osztrák monarchikus hagyományok hatása, a pártstruktúra relatív töredezettsége, vagy éppen a köztársaság előtt álló kihívások jellege. Az első köztársaságnak szüksége volt egyfajta patriarchális államelnöki szerepre, amit jól tükrözött a nép körében és a sajtóban elterjedt „tatíček Masaryk” (Masaryk atyácska) megnevezés. Minderre az utolsó (negyedik) alkalommal történt megválasztásakor már maga a 84 éves Masaryk professzor is szívesen vállalkozott. Ugyanakkor folyamatosan hangsúlyozta a maga republikánus és demokratikus elkötelezettségét, ami részéről tudatos nemzetnevelő habitusnak és politikai magatartásnak számított.

Mindezek ellenére az akkori csehszlovák közjogi rendszert nem lehet félprezidenciális típusúnak sem tekinteni. Masaryk tényleges közjogi és politikai súlyát főleg a koalíciós pártok vezetőinek egy részével ápolt személyes jóviszonya erősítette. Közismerten közel álltak egymáshoz Antonín Švehla agrárpárti vezetővel, Edvard Beneš külügyminisztert pedig szinte fiaként kezelte. A politikai hatalom tényleges birtokosai viszont a jól szervezett országos pártok voltak, amelyek közül az első köztársaság két évtizede alatt egyik sem tudott dominánssá válni. A folyamatos koalíciós kényszer, az időnként szükségessé váló államfői beavatkozások, egyeztetések, áthidaló megoldások keresése tovább erősítette az államfő pozícióját. A kormányok mindazonáltal csak a képviselőházi többség támogatásával tudtak működni, ugyanakkor az államfői döntések minden esetben miniszteri ellenjegyzéshez voltak kötve.

Az alkotmányjogászok parlamentáris köztársaságnak tekintik a két világháború közötti Csehszlovákiát, ahol az államfő szerepe ténylegesen erősebb volt az ilyen rendszerben megszokottnál. Masaryk 1921-től kezdve az 1935. évi lemondásáig rendszeres politikai konzultációkat folytatott az öt – esetenként hat, sőt nyolc – legerősebb politikai párt vezetőivel, ami lehetővé tette a koalíciós kormányok és a sokpárti parlament hatékonyabb működését. Ezzel és gyakori megszólalásaival az államalapító Masaryk elnök nagyon erős politikai pozíciója és tekintélye jócskán túlmutatott a parlamentáris berendezkedésekben megszokott, többnyire formális elnöki jogálláson.